Ustavni sud Bosne i Hercegovine donio je privremenu mjeru suspenzije niza zakona koje je donijla Narodna skupština Republike Srpske kao odgovor na presudu Miloradu Dodiku.
Ustavni sud BiH je bio u vanrednom zasjedanju od jutros s obzirom na očiglednu hitnost koja postoji u smislu primjene spornih zakona.
Konačnu odluku o ustavnosti tih zakona će najviši sud u državi donijeti u narednom periodu, a u međuvremenu su ih suspendovali kako ne bi mogli načiniti štetu ustavnom poretku BiH.
Podsjetimo, Narodna skupština RS-a je 27. februara usvojila Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija, Zakon o VSTV-u RS-a, kao i izmjene Zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija. Prema tim zakonima, koji su na snagu stupili nakon što su objavljeni u entitetskom Službenom glasniku, zabranjen je rad četiri državne institucije na prostoru RS-a – Suda BiH, Tužilaštva BiH, VSTV-a BiH i SIPA-e.
Zbog toga su član Predsjedništva Bosne i Hercegovine Denis Bećirović, predsjedavajući Predstavničkog doma BiH Denis Zvizdić i zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda BiH Kemal Ademović još jučer su ekspresno predali apelaciju Ustavnom sudu BiH s ciljem ocjene ustavnosti tog zakona. Jutros su apelaciju poslali i zastupnici SDA-a i DF-a u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, ističući potrebu za privremenom mjerom.
Objašnjenje suda
Na stranici Ustavnog suda BiH objavljena je i odluka, u čijem obrazloženju je jasno zbog čega su, po apelaciji člana Predsjedništva BiH Denisa Bećirovića, van snage stavljeni Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH, Odluka o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija BiH i Zakon o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske.
“Ustavni sud zapaža da podnosilac zahtjeva ukazuje na ozbiljnu i argumentiranu sumnju da bi primjena osporenih pravnih akata mogla ugroziti ustavnopravni poredak i političku stabilnost Bosne i Hercegovine. Ustavni sud naglašava da bi provođenje zakona najprije dovelo u pitanje stabilnost institucija Bosne i Hercegovine u smislu da zaposlenici iz Republike Srpske potencijalno napuste radna mjesta zbog prijetnji krivičnim sankcijama”, stoji u obrazloženju ove privremene mjere koju je donio US BiH.
Istakli su i mogućnost da se “stvori pravni okvir kojim će osumnjičenici i optuženici za brojna krivična djela, iz cijele Bosne i Hercegovine, koja su u nadležnosti Suda BiH i Tužilaštva BiH, moći izbjeći krivični progon tako što će jednostavno otići u Republiku Srpsku.”
Naglasili su i mogućnosti sukoba između službenika entitetskih i državnih institucija, citirajući odredbe spornih zakona iz NSRS.
“Propisivanjem da su ‘nadležne institucije i organi Republike Srpske obavezni preduzeti sve mjere i radnje iz svoje nadležnosti radi obezbjeđenja sprovođenja ovog zakona’ dolazi se u izglednu opasnost da će ovlaštena službena lica koja provode odluke državnih institucija biti spriječena u vršenju svojih nadležnosti, što može dovesti do sukoba između tih tijela te do potencijalne eskalacije koja bi bila prijetnja miru u Bosni i Hercegovini”, saopšteno je.
Pored toga, naglašeno je da je privremena mjera donesena “kako bi se spriječile daljnje štetne posljedice i očuvala pravna sigurnost, te kako bi se zaštitilo funkcioniranje institucija Bosne i Hercegovine do donošenja konačne odluke o meritumu zahtjeva.”
U ostatku obrazloženja, naveli su i da “privremeno obustavljanje primjene osporenih pravnih akata van svake sumnje izazvalo manje štete nego otklanjanje posljedica primjene tih akata u slučaju da Ustavni sud usvoji zahtjev za ocjenu ustavnosti ukoliko bi se ta šteta uopće i mogla otkloniti.”
“Ustavni sud zbog toga smatra da postoji hitnost u donošenju privremene mjere kako bi se spriječile daljnje štetne posljedice i očuvala pravna sigurnost, te kako bi se zaštitilo funkcioniranje institucija Bosne i Hercegovine do donošenja konačne odluke o meritumu zahtjeva”, navodi se u obrazloženju Ustavnog suda BiH.
Podsjetimo, privremenom mjerom su van snage stavljeni i Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske, Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija, po apelacijama Denisa Zvizdića i Kemala Ademovića.
U nastavku prenosimo tri pojedinačne odluke Ustavnog suda BiH.
Usvaja se zahtjev Denisa Zvizdića, predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, za donošenje privremene mjere.
Privremeno se stavlja van snage Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske.
U skladu sa članom 64. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu – privremeno se stavljaju van snage svi akti doneseni na osnovu Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i – privremeno se zabranjuje svim zakonodavnim, izvršnim i sudskim institucijama u Republici Srpskoj, kao i svim službenim ili odgovornim licima u tim institucijama Republike Srpske ili jedinicama lokalne samouprave ili bilo kojem organu jedinice lokalne samouprave, kao i službenim ili odgovornim licima iz Republike Srpske koja obavljaju dužnost u institucijama Bosne i Hercegovine, da preduzimaju bilo kakve radnje na osnovu Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25).
Ova odluka stupa na snagu odmah i proizvodi pravno djelovanje od dana stupanja na snagu Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj Predmet broj U-8/25 3 Odluka o privremenoj mjeri 19/25) do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu. Odluku objaviti u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“, „Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine“, „Službenom glasniku Republike Srpske“ i „Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine“.
Obrazloženje
Denis Zvizdić, predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 6. marta 2025. godine Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25; u daljnjem tekstu: Zakon o VSTVRS).
Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražio da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi privremeno stavio van snage Zakon o VSTVRS do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti.
Podnosilac zahtjeva smatra da osporeni Zakon o VSTVRS nije u skladu sa čl. I/2, III/3.b) i III/5. Ustava Bosne i Hercegovine. Naveo je da je kao predsjedavajući Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine ovlašten za podnošenje zahtjeva za ocjenu ustavnosti.
Također smatra da je nesporno da je, u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud nadležan da odlučuje o tome jesu li odredbe ustava ili zakona entiteta u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.
U odnosu na navode o nesaglasnosti osporenog zakona s odredbom člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je ukazao na praksu Ustavnog suda iz Odluke broj U-23/22 te je istakao da entiteti ne mogu preuzimati državne nadležnosti niti ih vraćati nakon što su već prenesene na nivo Bosne i Hercegovine.
Potom je naveo da je formiranje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: VSTVBiH) bio zahtjev Evropske unije i da je to ocijenjeno Predmet broj U-8/25 4 Odluka o privremenoj mjeri kao najbolji način za osiguranje potpuno ujednačenih standarda u pogledu imenovanja i disciplinske odgovornosti sudija i tužilaca na cijelom teritoriju BiH.
Također je ukazao na to da je VSTVBiH uspostavljen na osnovu Sporazuma o prijenosu određenih nadležnosti entiteta kroz osnivanje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Sporazum). Na osnovu tog sporazuma i u smislu člana III/5.a) Ustava BiH, Parlamentarna skupština BiH donijela je Zakon o VSTVBiH, na osnovu kojeg je ta nadležnost postala nadležnost Bosne i Hercegovine. Zbog toga podnosilac zahtjeva smatra da bi stupanje na snagu osporenog zakona predstavljalo ogroman korak unazad u kontekstu evropskih integracija Bosne i Hercegovine te općenito u pogledu vladavine prava i pravne sigurnosti na teritoriju Bosne i Hercegovine.
U vezi s navodima o nesaglasnosti osporenog zakona s odredbama člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je naveo da je uspostava VSTVBiH izvršena u potpunosti u skladu sa članom III/5.b) Ustava Bosne i Hercegovine, koji je dao mogućnost entitetima da započnu pregovore s ciljem uključivanja i drugih pitanja u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine.
U skladu s tom odredbom, kako je istaknuto, oba doma Parlamentarne skupštine BiH usvojila su Zakon o VSTVBiH, čime je taj zakon postao punopravni dio ustavnog i pravnog poretka Bosne i Hercegovine. Također, ukazano je da je Ustavni sud u Odluci broj U-11/08 od 30. januara 2009. godine, prilikom razmatranja zahtjeva za ocjenu ustavnosti Zakona o VSTVBiH, zaključio da je postojao valjan pravni osnov za donošenje navedenog zakona, odnosno da je taj zakon donesen u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.
Na osnovu toga, podnosilac zahtjeva smatra da nije postojala ustavna osnova da entiteti tu dodatnu nadležnost Bosne i Hercegovine na bilo koji način preuzmu ili reguliraju na drugačiji način. U tom pogledu ukazuje da je jedino organ koji je uspostavio VSTVBiH, a to je Parlamentarna skupština, mogao donijeti bilo kakvu odluku o uređenju VSTVBiH. Također, podnosilac zahtjeva navodi da je Vijeće ministara Bosne i Hercegovine na sjednici od 4. marta 2025. godine utvrdilo Prijedlog zakona o VSTVBiH s prijedlogom Parlamentarnoj skupštini da ga razmatra po skraćenoj proceduri s ciljem ispunjavanja prioriteta u procesu pristupanja Evropskoj uniji.
Zbog toga podnosilac zahtjeva smatra da ne postoji nijedan pravni argument koji može osporiti valjanost uspostave VSTVBiH, odnosno da je prima facie jasno da Zakon o VSTVRS nije u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.
Obrazlažući nesaglasnost osporenog zakona sa članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva je naveo da je tom odredbom jasno uspostavljena obaveza da entiteti kao administrativno-teritorijalne jedinice moraju poštovati sva načela i proceduralne norme propisane Ustavom Bosne i Hercegovine te da se moraju pridržavati odluka institucija Bosne i Hercegovine.
Dalje, naveo je da Zakon o VSTVBiH predstavlja odluku institucija Bosne i Hercegovine te da je taj Predmet broj U-8/25 5 Odluka o privremenoj mjeri zakon morao biti poštovan. Međutim, uprkos tome, Narodna skupština RS donošenjem osporenog zakona dovela je do kolizije dvaju zakona, pri čemu je, prema sistemu hijerarhije pravnih normi, jasno da je državni zakon iznad bilo kojeg entitetskog propisa. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva ukazuje da iz člana 1. Zakona o VSTVRS proizlazi namjera entitetskog zakonodavca da „osnuje Visoko sudsko i tužilačko vijeće Republike Srpske“, dok je u članu 3. tog zakona propisano: „Savjet je samostalan i nezavisan organ u Republici Srpskoj.“ S druge strane, kako je navedeno, važeći državni zakon u članu 1. propisuje osnivanje VSTVBiH, dok stav (2) istog člana izričito navodi: „Vijeće je samostalni organ Bosne i Hercegovine i ima svojstvo pravnog lica.“
Podnosilac zahtjeva dalje ističe da iz sadržaja osporenog zakona proizlazi da se njime reguliraju sva pitanja koja su već uređena na državnom nivou te da RS nema zakonodavnu nadležnost da donosi propise o uređenju i funkcioniranju entitetskog pravosuđa van odredbi državnog zakona.
Osim toga, ukazuje da se najveća kolizija jasno ogleda u formulaciji člana 198. Zakona o VSTVRS, koji regulira prelazne i završne odredbe. Tom odredbom je propisano da „svi nosioci pravosudnih funkcija koji su imenovani odlukom Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine prije stupanja na snagu ovog zakona ostaju i dalje na dužnostima u sudovima i javnim tužilaštvima Republike Srpske na kojima se nalaze u trenutku stupanja na snagu ovog zakona“.
Time se potvrđuje da je jasna intencija entitetskog zakonodavca da nakon stupanja na snagu ovog zakona, kako to definira član 200. spornog zakona, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu Pravilnika iz člana 6. stava 2, de facto izvrši razvlašćivanje VSTVBiH.
U vezi s tim, podnosilac zahtjeva je ukazao da je predsjednik Republike Srpske u više navrata javno izjavio da „srpski predstavnici u pravosudnim institucijama i drugim institucijama BiH ne smiju ostati na svojim radnim mjestima“, te da, ako to učine, „čine izdaju srpskog naroda“.
Prema mišljenju podnosioca zahtjeva, time se ukazuje na diskriminatornu i neustavnu namjeru koja se očituje u kršenju ljudskih i radnih prava zaposlenika državnih pravosudnih institucija koji dolaze iz reda srpskog naroda. Također, podnosilac zahtjeva ističe da, uzimajući u obzir i ostala tri zakona s 18. posebne sjednice Narodne skupštine RS od 27. februara 2025. godine (Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH, Zakon o dopuni Krivičnog zakonika RS i Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija), kao i izjave ključnih dužnosnika vlasti u Republici Srpskoj, može se utvrditi i ratio donošenja osporenog zakona, koji se sastoji u namjeri da se „razbije i podijeli državno pravosuđe“. b) Navodi iz zahtjeva za donošenje privremene mjere.
Podnosilac zahtjeva smatra da bi stupanje na snagu Zakona o VSTVRS predstavljalo veliki korak unazad za evropske integracije Bosne i Hercegovine te za vladavinu prava i pravnu sigurnost u cijeloj zemlji. Potom ističe da je pri donošenju privremene mjere potrebno uzeti u obzir i kontekst Predmet broj U-8/25 6 Odluka o privremenoj mjeri donošenja osporenog zakona.
U vezi s tim ukazuje da je Zakon usvojen nakon što je Sud Bosne i Hercegovine prvostepenom presudom osudio predsjednika Republike Srpske na godinu dana zatvora te mu izrekao zabranu obavljanja dužnosti predsjednika Republike Srpske na šest godina. Podnosilac zahtjeva ukazuje i na izjave političkih predstavnika iz Republike Srpske iz kojih, prema njegovom mišljenju, proizlazi jasna namjera političkog rukovodstva tog entiteta da izvrši pritisak na sudsku vlast u Bosni i Hercegovini. Također navodi da se odmah po stupanju na snagu osporenog zakona planiraju preduzeti konkretne mjere za uspostavu Visokog sudskog i tužilačkog vijeća RS.
To uključuje donošenje Pravilnika o postupku kandidiranja i izbora prvih članova Vijeća, koji bi, prema osporenom zakonu, donio ministar pravde. Time bi se, kako tvrdi, omogućila potpuna politička kontrola nad procesima imenovanja sudija i tužilaca. Podnosilac zahtjeva zaključuje da bi primjena tog zakona dovela do prijenosa nadležnosti u području pravosuđa s državnog nivoa na entitetski, što je suprotno Sporazumu iz 2004. godine te Odluci Ustavnog suda BiH broj U-11/08. Nadalje, smatra da bi osporeni zakon doveo do stvaranja paralelnih institucija i narušavanja jedinstva u organizaciji i upravljanju pravosuđem.
Time bi se, kako navodi, ugrozila pravna sigurnost, temelj svake pravne države, uključujući i Bosnu i Hercegovinu, što bi imalo direktne negativne posljedice za građane te ometalo uživanje njihovih osnovnih ljudskih prava. 8. Prema ocjeni podnosioca zahtjeva, privremena mjera obustave primjene Zakona o VSTVRS do konačne odluke Ustavnog suda nužna je jer je navedeni zakon, u većini svojih odredbi, očigledno neustavan. Prema dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, jasno je da Narodna skupština RS nije imala nadležnost da donese zakon koji preuzima ovlaštenja državnih institucija, prije svega VSTVBiH, te uređuje ista pitanja koja su već regulirana državnim zakonom.
Ako bi ijedna odredba osporenog zakona stupila na snagu prije konačne odluke Ustavnog suda, već bi bilo kasno jer bi VSTVBiH bio trajno razvlašten. Stoga, već u ovoj fazi postoje dovoljni dokazi da bi primjena spornog zakona nanijela ozbiljnu i nepopravljivu štetu nezavisnosti i nepristranosti pravosuđa, ne prejudicirajući konačnu odluku Ustavnog suda.
Usvaja se zahtjev Kemala Ademovića, zamjenika predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, za donošenje privremene mjere.
Privremeno se stavlja van snage Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija („Službeni glasnik RS“ broj 19/25).
Ova odluka stupa na snagu odmah i proizvodi pravno djelovanje od dana stupanja na snagu Zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija („Službeni glasnik RS“ broj 19/25) do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu.
Odluku objaviti u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“, „Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine“, „Službenom glasniku Republike Srpske“ i „Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine“.
Obrazloženje
Kemal Ademović, zamjenik predsjedavajućeg Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 6. marta 2025. godine Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija („Službeni glasnik RS“ broj 19/25).
Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražio da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi se zabranila primjena Zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o zahtjevu za ocjenu ustavnosti.
Zahtjev Predmet broj U-6/25 3 Odluka o privremenoj mjeri a) Navodi iz zahtjeva
Podnosilac zahtjeva smatra da osporeni Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija nije u skladu sa čl. I/2, II/1, II/2, II/3.f), g), h) i i), II/4, II/6, II/7, II/8. i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, zatim čl. 8, 9, 10, 11. i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, kao i čl. 17, 18, 19, 22. i 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (u daljnjem tekstu: MPGPP).
Podnosilac zahtjeva je najprije ukazao na ključne odredbe osporenog Zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija, koji uvodi novu kategoriju „neprofitnih organizacija“ i „agente stranog utjecaja“ temeljenih na stranom finansiranju.
Zatim je naveo da taj zakon propisuje obavezu registracije tih organizacija u poseban registar, označavanje svih njihovih materijala te mogućnost sankcija, uključujući zabranu rada, ako organizacije ne poštuju propisane uvjete.
U vezi s tim, smatra da iz citiranih odredbi nedvosmisleno proizlazi da se uvođenjem potpuno nove kategorije udruženja i fondacija shodno izvoru finansiranja, upisivanjem u poseban registar, nametanjem obaveze označavanja svih materijala tih udruženja i fondacija vrši njihova stigmatizacija.
Zatim smatra da se predviđanjem mogućnosti izricanja sankcija udruženjima i fondacijama koji ne postupaju u skladu s tim obavezama i, u konačnici, mogućnosti zabrane obavljanja rada tih udruženja i fondacija, vrši diskriminacija u pogledu inozemnih donacija i stavova organizacija civilnog društva.
Navedenim postupanjem, prema ocjeni podnosioca zahtjeva, vrši se direktna diskriminacija udruženja i fondacija koji primaju inozemne donacije, te se otežava njihov rad, kao i diskriminacija lica koja finansijski podržavaju rad udruženja i fondacija na osnovu njihovog državljanstva. U tom pogledu, podnosilac zahtjeva je ukazao da je Evropski sud pravde u predmetu broj C-78/18 te u sličnom predmetu protiv Mađarske zaključio da takvo normiranje zakonodavca predstavlja diskriminaciju.
S obzirom na to, smatra da je osporeni zakon suprotan odredbama člana 14. Evropske konvencije i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, člana 26. MPGPP te člana II/4. Ustava Bosne i Bosne i Hercegovine. 5. Dalje, podnosilac zahtjeva ističe da osporeni zakon koji nameće obavezu prijavljivanja stranih donacija i pomoći krši osnovna ljudska prava i slobode, uključujući pravo na slobodu udruživanja i pravo na poštovanje privatnog života. Prema njegovoj ocjeni, te odredbe odnosno obaveze mogu stvoriti negativnu percepciju o organizacijama i ograničiti njihovu slobodu djelovanja.
U tom pogledu ukazuje da ograničavanje slobode udruživanja, prema sudskoj praksi Evropskog suda, može biti opravdano samo ako postoje opravdani ciljevi, što ovdje nije dovoljno obrazloženo. Također smatra da takvo zakonodavstvo može imati odvraćajući učinak na strane donatore, koji bi se mogli suzdržati Predmet broj U-6/25 4 Odluka o privremenoj mjeri od pomoći organizacijama zbog straha od prekomjerne kontrole i objavljivanja podataka. Osim toga, podnosilac zahtjeva smatra da Zakon ostavlja nejasnoće u pogledu definicije „druge vrste pomoći“, što dodatno komplicira primjenu Zakona i može uzrokovati nesigurnost za organizacije i njihove donatore.
Dalje, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, postoji neskladnost spornog zakona sa Zakonom o zaštiti ličnih podataka jer osporavani zakon ne osigurava uvjete za zakonitu i pravičnu obradu ličnih podataka, što ga čini pravno upitnim. Smatra da sporni zakon, osim toga, previše široko definira političko djelovanje nevladinih organizacija, uključujući i aktivnosti koje mogu biti interpretirane kao pokušaj formiranja javnog mnijenja radi postizanja političkih ciljeva, što ugrožava slobodu izražavanja i rad nevladinih organizacija.
Također, osporavani zakon narušava osnovna ljudska prava, uključujući slobodu misli, savjesti, vjere i izražavanja, što je u suprotnosti s Ustavom Bosne i Hercegovine i međunarodnim konvencijama. Podnosilac zahtjeva smatra da Zakon odstupa od evropskih normi poput Preporuka Vijeća Evrope o pravnom statusu nevladinih organizacija te prioriteta Evropske komisije za članstvo Bosne i Hercegovine u EU jer ograničava razvoj civilnog društva i time udaljava Bosnu i Hercegovinu od evropskog puta.
Pored navedenog, u zahtjevu se ukazuje na neskladnost s Evropskom konvencijom jer Zakon ograničava slobodu udruživanja, što predstavlja protivzakonito i nesrazmjerno miješanje u pravo na slobodu udruživanja. U tom kontekstu, podnosilac zahtjeva pozvao se na presudu Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) u predmetu Ecodefence i drugi protiv Rusije navodeći da je Evropski sud utvrdio da su obaveze, ograničenja i sankcije koji su udruženjima i drugim sudionicima civilnog društva u Rusiji bili nametnuti Zakonom o stranim agentima imali obeshrabrujući učinak, te su predstavljali nezakonito i nesrazmjerno miješanje u pravo na slobodu udruživanja.
Na kraju, podnosilac zahtjeva je ukazao na Mišljenje Venecijanske komisije CDLAD(2023)016 od 13. juna 2023. godine dok je osporeni zakon još bio u fazi nacrta. U tom mišljenju su, kako je navedeno, također naglašeni ozbiljni nedostaci u Nacrtu zakona, te je navedeno: „S obzirom na postojeće ozbiljne nedostatke Nacrta zakona, ODIHR i Venecijanska komisija pozivaju vlasti Republike Srpske da ponovo razmotre njegovo usvajanje i da se uključe u daljnje konsultacije sa svim akterima s ciljem garantiranja uživanja prava na slobodu udruživanja i slobode izražavanja u Republici Srpskoj, uz proširenje djelokruga propisa. Ukoliko organi javne vlasti ipak nastave s procedurom donošenja ovog nacrta zakona, neophodno je jasno obrazložiti potrebu za tim.
To podrazumijeva procjenu rizika sektora civilnog društva i značajno revidiranje i poboljšanje postojećih nacrta odredbi kako bi se osigurala usklađenost s načelima pravne sigurnosti, legitimiteta, neophodnosti i proporcionalnosti u skladu s međunarodnim standardima ljudskih prava.“ Predmet broj U-6/25 5 Odluka o privremenoj mjeri b) Navodi iz zahtjeva za donošenje privremene mjere
Podnosilac zahtjeva smatra da je donošenje privremene mjere neophodno kako bi se spriječile štetne posljedice koje bi proizašle iz primjene osporavanog zakona za Bosnu i Hercegovinu. Smatra da bi osporeni zakon omogućio diskriminaciju udruženja, što bi u konačnici moglo rezultirati zabranom rada pojedinih udruženja ili značajnom finansijskom i drugom štetom za njihov rad i djelovanje. Nadalje, navodi da bi to doprinijelo neusklađenosti domaćeg pravnog sistema s pravnim sistemom Evropske unije i evropskom pravnom stečevinom, što bi moglo značajno utjecati na evropski put Bosne i Hercegovine.
Osim toga, smatra da bi primjena osporavanog zakona narušila prava i slobode zajamčene Ustavom Bosne i Hercegovine i međunarodnim konvencijama.
Naposljetku, ističe da bi primjena osporavanog zakona mogla prouzrokovati nesagledivu štetu ugledu Bosne i Hercegovine, slobodnom i demokratskom društvu te napretku Bosne i Hercegovine na evropskom putu
Usvaja se zahtjev Denisa Bećirovića, člana Predsjedništva BiH, za donošenje privremene mjere. Privremeno se stavljaju van snage Zakon o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Zakon o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Odluka o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i Zaključci klubova narodnih poslanika SNSD, NPS-DNS, DEMOS-SPS, SP i US u vezi s Informacijom o rušenju Ustava BiH, mjerama i zadacima u cilju zaštite Ustava BiH usvojeni na sedamnaestoj posebnoj sjednici Narodne skupštine Republike Srpske održanoj 26. februara 2025. godine.
U skladu sa članom 64. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti akata iz stava (2) ove odluke − privremeno se stavljaju van snage svi akti doneseni na osnovu Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Zakona o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Odluke o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i Zaključaka klubova narodnih poslanika SNSD, NPS-DNS, DEMOS-SPS, SP i US u vezi s Informacijom o rušenju Ustava BiH, mjerama i zadacima u cilju Predmet broj U-7/25 3 Odluka o privremenoj mjeri zaštite Ustava BiH usvojenih na sedamnaestoj posebnoj sjednici Narodne skupštine Republike Srpske održanoj 26. februara 2025. godine i − privremeno se zabranjuje svim zakonodavnim, izvršnim i sudskim institucijama u Republici Srpskoj, kao i svim službenim ili odgovornim licima u tim institucijama Republike Srpske ili jedinicama lokalne samouprave ili bilo kojem organu jedinice lokalne samouprave, kao i službenim ili odgovornim licima iz Republike Srpske koja obavljaju dužnost u institucijama Bosne i Hercegovine da preduzimaju bilo kakve radnje na osnovu Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Zakona o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Odluke o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i Zaključaka klubova narodnih poslanika SNSD, NPS-DNS, DEMOS-SPS, SP i US u vezi s Informacijom o rušenju Ustava BiH, mjerama i zadacima u cilju zaštite Ustava BiH usvojenih na sedamnaestoj posebnoj sjednici Narodne skupštine Republike Srpske održanoj 26. februara 2025. godine.
Ova odluka stupa na snagu odmah i proizvodi pravno djelovanje od dana stupanja na snagu Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Zakona o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25), Odluke o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25) i Zaključaka klubova narodnih poslanika SNSD, NPS-DNS, Predmet broj U-7/25 4 Odluka o privremenoj mjeri DEMOS-SPS, SP i US u vezi s Informacijom o rušenju Ustava BiH, mjerama i zadacima u cilju zaštite Ustava BiH usvojenih na sedamnaestoj posebnoj sjednici Narodne skupštine Republike Srpske održanoj 26. februara 2025. godine, do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti. Odluku objaviti u „Službenom glasniku Bosne i Hercegovine“, „Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine“, „Službenom glasniku Republike Srpske“ i „Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine“.
Obrazloženje
Denis Bećirović, član Predsjedništva BiH (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 6. marta 2025. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona o neprimjenjivanju zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25; u daljnjem tekstu: Zakon o neprimjenjivanju zakona), Zakona o dopuni Krivičnog zakonika Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25; u daljnjem tekstu: Zakon o dopuni Krivičnog zakonika), Odluke o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija BiH („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 19/25; u daljnjem tekstu: Odluka) i Zaključaka klubova narodnih poslanika SNSD, NPS-DNS, DEMOS-SPS, SP i US u vezi s Informacijom o rušenju Ustava BiH, mjerama i zadacima u cilju zaštite Ustava BiH (sedamnaesta posebna sjednica Narodne skupštine Republike Srpske od 26. februara 2025. godine; u daljnjem tekstu: Zaključci).
Podnosilac zahtjeva je, na osnovu člana 64. Pravila Ustavnog suda, zatražio da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi stavio van snage Zakon o neprimjenjivanju zakona, Zakon o dopuni Krivičnog zakonika, Odluku i Zaključke (u daljnjem tekstu: osporeni pravni akti) do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu za ocjenu ustavnosti. II. Zahtjev Predmet broj U-7/25 5 Odluka o privremenoj mjeri a) Navodi iz zahtjeva.
Podnosilac zahtjeva navodi da osporeni pravni akti nemaju ustavnu osnovu. Naime, podnosilac zahtjeva ističe da se radi o ustavnopravnoj i zakonskoj materiji koja je regulirana pravnim aktima Bosne i Hercegovine koji su prošli ocjenu ustavnosti pred Ustavnim sudom u predmetima br. U-26/01 (Sud BiH) i U-11/08 (Visoko sudsko i tužilačko vijeće BiH), te time dobili potvrdu ustavnosti i zakonitosti.
Navodi da je motiv donošenja osporenih pravnih akata krivični postupak koji je vođen pred Sudom Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Sud BiH) protiv predsjednika Republike Srpske Milorada Dodika i direktora Službenog glasnika Republike Srpske Miloša Lukića. U tom postupku donesena je prvostepena osuđujuća presuda protiv Milorada Dodika kojom je proglašen krivim zbog počinjenja krivičnog djela neizvršavanja odluka visokog predstavnika iz člana 203.a stav 1. Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine. Milorad Dodik je osuđen na kaznu zatvora u trajanju od jedne godine i izrečena mu je mjera sigurnosti zabrane vršenja dužnosti predsjednika Republike Srpske u trajanju od šest godina od dana pravomoćnosti presude.
Nakon toga, kako to podnosilac zahtjeva obrazlaže, na zahtjev Vlade RS sazvana je sedamnaesta posebna sjednica Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština) za 26. februar 2025. godine. Na toj sjednici usvojeni su osporeni zaključak i odluka, a na sjednici održanoj narednog dana osporeni zakoni. 4. Podnosilac zahtjeva navodi da su osporeni zaključak i odluka u suprotnosti sa članom I/1, I/2. i I/3. Ustava BiH, kao i načelom pacta sunt servanda. Navodi da je osporenim zakonima derogirana primjena državnih zakona na teritoriji Republike Srpske – Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine (,,Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 49/09 – prečišćeni tekst, 74/09 – ispravka i 97/09), Zakona o Tužilaštvu Bosne i Hercegovine (,,Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ br. 42/03, 03/03, 37/03,42/03, 09/04, 35/04, 61/04 i 97/09), Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine (,,Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ br. 25/04, 93/05, 48/07, 15/08, 63/23, 9/24 i 50/24 ) i Zakona o Državnoj agenciji za istrage i zaštitu (,,Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ br. 27/04, 63/04, 35/05, 49/09 i 40/12).
U vezi s tim, ističe da navedeni zakonodavni okvir spada u isključivu nadležnosti države Bosne i Hercegovine, te da je stoga jedina institucija ovlaštena da mijenja i dopunjuje navedene zakone Parlamentarna skupština BiH. Navodi da entitet Republika Srpska uopće nema nadležnost da odlučuje o bilo čemu u vezi s te četiri institucije. Naime, Republika Srpska je kao administrativna jedinica Bosne i Hercegovine, koja je podložna u cijelosti suverenoj vlasti države Bosne i Hercegovine, dužna da u cijelosti poštuje ove zakone dok Parlamentarna skupština BiH ne odluči drugačije. Ističe da je činjenica da su entiteti podređeni suverenitetu i teritorijalnom integritetu Bosne i Hercegovine i da oni sami ne posjeduju državni kvalitet potvrđena Predmet broj U-7/25 6 Odluka o privremenoj mjeri Odlukom Ustavnog suda broj U-4/04 od 31. marta 2006. godine. Podnosilac zahtjeva navodi da Ustav BiH dozvoljava pravo entiteta da prenesu nadležnosti na Bosnu i Hercegovinu, ali da ne postoji odredba Ustava BiH koja odobrava prijenos nadležnosti s Bosne i Hercegovine na entitete. Prema tome, smatra da bez obzira na to da li se radi o inherentnim nadležnostima (engl. implied powers) za osnivanje dodatnih institucija ili se radi o prijenosu nadležnosti po nekom od dozvoljenih ustavnih osnova ne postoji mogućnost da se te nadležnosti vrate entitetu a da država Bosna i Hercegovina ne provede ustavne i zakonske procedure. Stoga smatra da je donošenje osporenih pravnih akata suprotno normama koje propisuju isključive nadležnosti Bosne i Hercegovine iz čl. I/2, III/5. i IV/4.a) Ustava BiH.
U odnosu na Zakon o dopuni Krivičnog zakonika, podnosilac zahtjeva navodi da je on donesen s ciljem provođenja kampanje Milorada Dodika. Cilj te kampanje bio je vršenje nedemokratskog pritiska na sve građane Republike Srpske, a posebno na zaposlenike Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine, Suda BiH, Tužilaštva BiH i Državne agencije za istrage i zaštitu BiH. U tom kontekstu Milorad Dodik je davao izjave kojima je pokušavao uvjeriti Srbe zaposlene u organima vlasti Bosne i Hercegovine da napuste svoja radna mjesta obećavajući da će im u tom slučaju on naći posao i dati veće plaće i zaprijetivši da će ih u protivnom tretirati kao izdajice i trajno obilježiti. Podnosilac zahtjeva navodi da odredbe člana 278a. Krivičnog zakonika RS nalažu da se krivično goni lice u svojstvu „službenog ili odgovornog lica iz Republike Srpske koje obavlja dužnost u institucijama Bosne i Hercegovine“. Dakle, citirani član nameće obavezu državnih službenih ili odgovornih lica da poštuju odluke vlasti Republike Srpske, dok se u stavu 2. navodi da će se licima koja to ne poštuju izreći „mjere sigurnosti zabrane vršenja poziva, djelatnosti ili dužnosti“. Ističe da se time nameće superiornost entitetske nad državnom vlašću. Podnosilac zahtjeva dalje navodi da je konkretno krivično djelo definirano tako široko da faktički derogira bilo koji drugi način rješavanja problema neizvršavanja odluka institucija ili organa Republike Srpske.
Podnosilac zahtjeva je predložio da Ustavni sud utvrdi da Republika Srpska nema ustavnu nadležnost za donošenje osporenih pravnih akata jer je to, u skladu sa čl. I/2, III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine, nadležnost Bosne i Hercegovine, te da te pravne akte stavi van snage. b) Navodi iz zahtjeva za donošenje privremene mjere 7. Obrazlažući zahtjev za donošenje privremene mjere, podnosilac zahtjeva je naveo da je donošenje te mjere u konkretnom slučaju nužno radi zaštite ustavnog poretka i političke stabilnosti Predmet broj U-7/25 7 Odluka o privremenoj mjeri Bosne i Hercegovine. Ističe da, u protivnom, i eventualna meritorna odluka kojom se utvrđuje neustavnost osporenih pravnih akata ne bi mogla ex nunc nadoknaditi štetne posljedice koje bi u međuvremenu nastupile za suverenitet Bosne i Hercegovine.
Podnosilac zahtjeva navodi da iz osporenih pravnih akata proizlazi da Republika Srpska ignorira sudsku vlast Suda BiH i funkciju visokog predstavnika, „gasi“ autoritet Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH, Tužilaštva BiH i Državne agencije za istrage i zaštitu BiH. Na taj način se podstiče Narodna skupština u donošenju dodatnih zakona s istim ciljem, odnosno da osniva „divlje“ institucije, čije postojanje nije predviđeno ustavnopravnim poretkom Bosne i Hercegovine.
Podnosilac zahtjeva ističe da je cilj donošenja osporenih pravnih akata ako ne teritorijalno onda pravno otcjepljenje Republike Srpske, što de facto i de iure vodi ka svojevrsnom državnom udaru na ustavnopravni poredak. Dalje navodi da bi takva ustavna situacija u cijelosti obesnažila načelo suvereniteta, teritorijalnog integriteta i političke nezavisnosti Bosne i Hercegovine u skladu s međunarodnim pravom, a posljedice bi mogle biti neotklonjive. Podnosilac zahtjeva ističe da je Ustavni sud u predmetu broj U-2/25 u sličnoj ustavnopravnoj situaciji zaključio da ako postoji valjana sumnja da bi osporeni zakon mogao narušiti ustavni poredak i političku stabilnost Bosne i Hercegovine, postoji dokaziva tvrdnja za mogućnost nastupanja neotklonjivih štetnih posljedica kao uvjeta za donošenje privremene mjere.